Rétrocession fiscale du Grand-Duché du Luxembourg : une bien contre-productive chimère

    Le dialogue franco-luxembourgeois s’enlise, depuis de nombreuses années, dans des revendications de retours financiers sonnants et trébuchants au profit de collectivités locales françaises. Pourtant, cette position ignore de nombreux paramètres de la question qui rendent l’idée d’une rétrocession fiscale contre-productive...

    Il ne s’agirait que de justice et « d’équité », disent certains. Les collectivités lorraines seraient appauvries par l’absence de taxation sur les entreprises, et mériteraient un retour de 3,5% sur la fiscalité des frontaliers perçue au Luxembourg, pour répondre à la demande de services toujours croissante de cette part de leur population.

    À la source de cette revendication : des accords entre la Belgique et le Luxembourg datant de 1957, une convention entre la Confédération helvétique et les départements de la Savoie et de l’Ain, datant des années 80, ainsi que le constat, validé par le Conseil de l’Union Européenne et le Parlement Européen, d’un développement économique et territorial contraint dans les zones frontalières.

    Jusqu’ici, on ne peut que partager la thèse. Cette idée s’inscrit non seulement dans un cadre éprouvé, mais également dans des logiques réparatrices de déséquilibres d’attractivité de part et d’autre de la frontière.

    Pourtant, les contraintes sont nombreuses dans la mise en place d’une rétrocession fiscale, à commencer par la souveraineté fiscale octroyée par les traités à chaque État membre de l’Union Européenne. Notre intégration européenne est sans doute imparfaite, mais elle se fonde sur une construction patiente, qui prend en compte la souveraineté populaire. Dès lors, impossible de régler, dans un cadre européen, cette question autrement que par une volonté multilatérale et convergente de certains États. Si c’était, pour la question qui nous intéresse, la volonté de la France, il est depuis longtemps très clair qu’elle n’est pas partagée par le Grand-Duché du Luxembourg.

    Seulement, les défenseurs de la rétrocession fiscale s’appuient sur les conclusions du rapport Lambertz, adopté par le Conseil de l’Europe en 2019. Cette recommandation n’est pas juridiquement contraignante, mais elle est un élément du débat pour les États et les institutions européennes et internationales. Les préconisations du rapport se réfèrent aux textes en vigueur aux frontières franco-suisse et belgo-luxembourgeoise, mais ne convergent plus vers les normes internationales.

    La réflexion sur ces sujets a en effet évolué depuis les conventions entre le Canton de Genève et les départements de l’Ain et de la Haute-Savoie dans les années 70. Aujourd’hui, l’idée des retours fiscaux n’est plus vue comme celle à privilégier. Ainsi, les ministères des Finances des pays de l’OCDE (1) recommandent désormais de privilégier la taxation des actes économiques là où ils se produisent, et donc de taxer les travailleurs sur le lieu de leur activité plutôt que dans leur pays de résidence. Paradoxalement, les mêmes qui soutiennent l’idée d’un retour fiscal sont les mêmes qui s’insurgeraient si Amazon payait ses taxes en Irlande plutôt qu’en France pour des livraisons effectuées sur le sol français !

    Ces accords bilatéraux entre la Suisse et la France sont donc fragiles, car ils ne vont plus dans les nouvelles directions prises par les politiques transfrontalières et souhaitées par les États.

    L’un des principaux exemples avancés par les partisans de la rétrocession fiscale est celui du P+R de Metzange. Dans leur démonstration, ses détracteurs mettent en avant un investissement initial et des coûts de financement supportés majoritairement par le contribuable français, alors que, dans le même temps, les 750 usagers du P+R verront leurs impôts et taxes prélevés par le Luxembourg. Finalement, nous disent-ils, cet investissement serait donc réalisé au seul bénéfice du développement économique luxembourgeois, alors que son coût est assumé par la France.

    Pourtant, ce raisonnement fait fi de deux éléments majeurs qui rééquilibrent largement l’équité entre la France et le Luxembourg.

    En premier lieu, ce calcul se fonde sur une vision statique et grossièrement bipartite : d’un côté de la frontière, les emplois ; de l’autre, les lieux de vie des salariés. C’est oublier un peu vite que la France et le Luxembourg cherchent tous les deux à ce que les travailleurs frontaliers résident sur leur sol. Pour le Grand-Duché, attirer la population française permet d’éviter les flux automobiles et ferroviaires et d’augmenter la population résidente. Cette stratégie passe notamment par le Fonds du logement, qui aide les ménages à faible revenu à accéder en location à un logement décent, ou par l’aménagement de larges zones consacrées à la construction de nouveaux logements. L’intérêt de la France est pourtant de garder les travailleurs frontaliers de son côté de la frontière.

    En effet – et c’est le deuxième élément qu’omettent les partisans de la compensation fiscale –, les travailleurs frontaliers rapportent de l’argent à la France. Ils génèrent des recettes fiscales, d’abord, via les taxes locales (sur l’habitation, pour ceux qui la payent encore, et sur le foncier) que payent les frontaliers, mais aussi via les dotations de l’État, dont l’un des critères est la démographie, justement favorisée par l’attractivité liée au travail frontalier. Par la masse salariale captée du côté français, ensuite : pour la France, elle est estimée à 4 milliards d’euros par an, par la fondation IDÉA. Or, nous disposons d’estimations selon lesquelles 83% des revenus luxembourgeois seraient dépensés en France, et seraient donc notamment soumis à la très lucrative TVA. D’après nos estimations, la seule TVA payée par les 107.000 frontaliers français rapporterait ainsi entre 352 et 415 millions d’euros chaque année à la France (2).

    Il faut enfin ajouter à ces revenus du travail certains transferts sociaux. En 2014, 294 millions d’euros de pensions ont été versés à la France par le Luxembourg – et ce mouvement ne fait que s’amplifier. La Sécurité sociale luxembourgeoise prend logiquement également en charge le risque famille-enfant pour les travailleurs transfrontaliers, couvrant ainsi les congés parentaux, les indemnités maternité ou encore les prestations familiales. Citons également plusieurs droits conditionnés qui sont versés aux frontaliers, comme des bourses étudiantes pour leurs enfants.

    Chiffres à l’appui, il devient évident que « l’inéquité » est moins claire que l’on veut bien le dire et que notre pays a tout intérêt à investir pour garder cette population à haut pouvoir d’achat sur son territoire.

    Dans la mesure où le Luxembourg refuse par ailleurs tout retour fiscal, il semble alors davantage opportun de prôner le co-développement de part et d’autre de la frontière, à travers le cofinancement de projets partagés. Cela est déjà une réalité sur un certain nombre de sujets comme la coopération sanitaire ou le télétravail. Cependant, il s’agit ici de sujets forcés par les circonstances. Il faut agir désormais pour une anticipation des enjeux et la constitution d’un agenda de co-développement.

    La vraie question est celle d’un rééquilibrage de l’activité de part et d’autre. Le nord de la Lorraine doit pouvoir à terme proposer des paramètres et des conditions aussi attractives aux entreprises que le côté luxembourgeois. C’est sur ce sujet que nous avons besoin de l’expertise de tous les acteurs de terrain, ainsi que d’idées créatives et novatrices.

    Le co-développement doit être agile et non figé. S’il va vers une métropolisation liée à des enjeux d’aménagement, ces derniers ne peuvent être strictement arrêtés dans un traité. Mais, sur le modèle de celui d’Aix-la-Chapelle entre la France et l’Allemagne, un traité bilatéral entre la France et le Luxembourg motivant et scellant le principe du co-développement entre les deux pays semble être une idée pertinente afin d’encadrer un espace légal au sein duquel les partenariats entre nos deux pays peuvent concrètement prendre forme.

    De même, le pôle métropolitain frontalier, qui réunit les huit EPCI frontalières du Nord Lorrain, pourrait devenir un outil avec une délégation de compétences de l’État et de la Région, afin de se poser en véritable interlocuteur et une force de proposition face au Grand-Duché. Dans ces territoires qui ont beaucoup perdu avec le recul de l’emploi industriel entamé dans les années 1970, le dynamisme démographique, l’attractivité économique, les débouchés professionnels pour les jeunes actifs tentés de migrer vers d’autres régions et même le développement d’activités sportives, culturelles ou sociales doivent beaucoup à l’essor du travail frontalier.

    Sans tomber dans l’angélisme, ne cédons pas à la diabolisation. Nous avons beaucoup à faire avec nos voisins luxembourgeois sur les enjeux de mobilité, de développement économique, de formation, d’aménagement du territoire, de recherche, etc. Aller plus loin dans la coopération transfrontalière, avec de vrais outils de décisions, de la construction de projets communs et du co-financement renforcera la compétitivité de notre région ainsi que la cohésion de notre territoire. Ne passons pas à côté de notre sujet ; construisons l’avenir.


    (1) L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) est une organisation internationale d'études économiques, dont les pays membres ont en commun un système de gouvernement démocratique et une économie de marché. Elle joue essentiellement un rôle d'assemblée consultative.

    (2) Le premier chiffre de 352 millions est obtenu en multipliant l’ensemble de la masse salariale captée par les territoires frontaliers français (4 milliards d’euros annuels), le taux de TVA de 20%, la part du salaire des frontaliers dépensé en France (83%), ainsi que la part moyenne du panier de consommation dévolue aux produits alimentaires (hors alcool et tabac), à l’habillement et aux chaussures, à la communication, aux loisirs et à la culture, aux meubles et articles de ménages et à des produits divers soumis à la TVA. Le second chiffre de 415 millions est obtenu en multipliant les trois derniers paramètres au salaire annuel médian au Luxembourg.